馮海寧

        所謂土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，是指按照城市規(guī)劃、城市功能定位和經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，由政府或其授權(quán)委托的企業(yè)，對(duì)一定區(qū)域范圍內(nèi)的城市國(guó)有土地、鄉(xiāng)村集體土地進(jìn)行統(tǒng)一的征地、拆遷、安置、補(bǔ)償，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)氖姓涮自O(shè)施建設(shè)，讓“生地”變成“熟地”，再對(duì)“熟地”進(jìn)行有償出讓或轉(zhuǎn)讓的過(guò)程。目前土地一級(jí)開(kāi)發(fā)部分被政府土地儲(chǔ)備部門壟斷或變相壟斷。

        政府土地儲(chǔ)備部門壟斷或插手土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，不僅存在腐敗空間，而且還存在“無(wú)錢無(wú)力”等問(wèn)題。政府退出土地一級(jí)開(kāi)發(fā)后，顯然有利于壓縮腐敗空間，通過(guò)招標(biāo)機(jī)制讓土地一級(jí)開(kāi)發(fā)市場(chǎng)運(yùn)作更加公開(kāi)透明；而且，有利于控制和降低土地一級(jí)開(kāi)發(fā)成本，提高開(kāi)發(fā)效率，讓土地開(kāi)發(fā)真正邁向市場(chǎng)化。這都是政府退出土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的種種好處。

        不過(guò)，政府退出土地一級(jí)開(kāi)發(fā)是一把“雙刃劍”，不利的一面也很明顯，比如說(shuō)，從拆遷角度看，就不利于拆遷戶權(quán)益保障。盡管在過(guò)去一系列暴力拆遷事件中，既有地方政府主導(dǎo)的拆遷，也有開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)的拆遷，但總的來(lái)說(shuō)，開(kāi)發(fā)商所主導(dǎo)的拆遷事件，手段更為惡劣，行為更為暴力。

        在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)中，政府主導(dǎo)土地拆遷，至少能在表面上保證公共利益最大化。比如，承擔(dān)起保護(hù)某些重要產(chǎn)業(yè)、救助低收入人群和住房困難人群的社會(huì)責(zé)任，而且拆遷手段不會(huì)像開(kāi)發(fā)商那樣惡劣，暴力對(duì)待拆遷戶會(huì)有所顧忌，畢竟政府是包括拆遷戶在內(nèi)的人民的政府，要維護(hù)自己形象。而開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)拆遷，可能會(huì)顧及不了公共利益和拆遷戶權(quán)益。

        在現(xiàn)實(shí)中，有關(guān)開(kāi)發(fā)商暴力拆遷的案例，比政府暴力拆遷案例多幾倍。開(kāi)發(fā)商有放毒蛇逼人搬遷的，還有的采用砸鎖、淋毒水、放炸藥等手段逼遷的，輕則讓拆遷戶驚恐不安，重則造成傷亡，甚至引發(fā)群體性事件，例如，貴州去年就發(fā)生一起開(kāi)發(fā)商暴力拆遷引發(fā)民眾堵路的群體性事件。

        為了遏制暴力拆遷切實(shí)維護(hù)拆遷戶權(quán)益，今年1月份公布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（征求意見(jiàn)稿）》規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。顯然，新拆遷條例擬規(guī)定土地的征收、拆遷主體為政府，而非開(kāi)發(fā)商。可惜，這一條例至今不見(jiàn)出臺(tái)。

        如果新拆遷條例最終把政府確定為拆遷主體，無(wú)疑，國(guó)土部的“政府不得直接插手土地拆遷”規(guī)定就顯得十分尷尬。在我看來(lái)，為了不讓土地一級(jí)開(kāi)發(fā)市場(chǎng)化改革與新拆遷條例起沖突，在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)中，安置與補(bǔ)償兩個(gè)環(huán)節(jié)最好不要交給開(kāi)發(fā)商，而是由政府來(lái)完成，因?yàn)榫S護(hù)拆遷戶權(quán)益與社會(huì)和諧穩(wěn)定本就是政府的責(zé)任。

        我以為，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)市場(chǎng)化是大趨勢(shì)，但市場(chǎng)化并不意味著政府徹底甩手不干，該政府干的活如安置、補(bǔ)償，絕對(duì)不能交給開(kāi)發(fā)商去干，因?yàn)橐宰非罄麧?rùn)為目的的開(kāi)發(fā)商，很有可能為了壓低拆遷成本、提高拆遷效率而使用暴力手段。地上及地下市政基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共配套設(shè)施建設(shè)等工作，則可以交給開(kāi)發(fā)商去干。

        無(wú)疑，政府部門每一項(xiàng)新規(guī)在出臺(tái)之前，在考慮到諸多好處的同時(shí)，也要看到規(guī)定不利的一面，尤其是不能違背民意，不能和即將出臺(tái)的新法規(guī)撞車。我并不反對(duì)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)市場(chǎng)化、公平透明化，但我不認(rèn)同傷害公民權(quán)益的市場(chǎng)化改革。因此，“政府不得直接插手土地拆遷”這一規(guī)定應(yīng)該改一改。



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