每經(jīng)記者｜吳林靜    每經(jīng)編輯｜楊歡

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“同城化就是一體化，就是在城市間的一體化”

“如果把所有的城市搞成同一個(gè)模式，這個(gè)同城化就失敗了”

“一味的把同城化寄托在思想覺(jué)悟上是不夠的，需要有規(guī)則約束”

“該同的不同不行，不該同的爛同也不行，可同可不同的不要強(qiáng)求”

近日，在第三屆成都都市圈建設(shè)論壇上，國(guó)家發(fā)展改革委原副秘書(shū)長(zhǎng)、著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家范恒山給出了上述觀點(diǎn)。

十多年前，范恒山在主持珠三角地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要的制定時(shí)，就已在提及推進(jìn)廣佛同城化的問(wèn)題。后來(lái)，他指導(dǎo)過(guò)長(zhǎng)三角一體化、武漢都市圈等多個(gè)地區(qū)的同城化工作。

今天看來(lái)，同城化不是“新詞”，卻是“熱詞”。沈撫、西咸、貴安、武鄂、昌九、長(zhǎng)株潭、寧鎮(zhèn)揚(yáng)等等地區(qū)，都在開(kāi)展同城化探索。其中還有不少地方的同城化，上升到國(guó)家戰(zhàn)略或國(guó)家決策層面。比如近期國(guó)家級(jí)都市圈再度擴(kuò)容，鄭州都市圈成為第10個(gè)獲得國(guó)家發(fā)改委批復(fù)的都市圈發(fā)展規(guī)劃。

推進(jìn)同城化工作任重道遠(yuǎn)，什么是同城化，誰(shuí)來(lái)推進(jìn)同城化，如何推進(jìn)，靠什么推進(jìn)？不妨聽(tīng)聽(tīng)范恒山的思考與總結(jié)，他談了經(jīng)驗(yàn)，也講了誤區(qū)。

認(rèn)識(shí)同城化——“同城化”就是“一體化”

區(qū)域經(jīng)濟(jì)是當(dāng)前火熱的概念之一，但什么是“同城化”，眾說(shuō)紛紜。

范恒山給出他的定義：“簡(jiǎn)單說(shuō)就是指一個(gè)城市與相鄰的另外一個(gè)城市或者多個(gè)城市，依照統(tǒng)一規(guī)則來(lái)謀劃和運(yùn)作?；蛘哒f(shuō)，是把相鄰的兩個(gè)城市、或多個(gè)城市，當(dāng)作一個(gè)城市來(lái)規(guī)劃建設(shè)管理和運(yùn)營(yíng)。”

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談到“同城化”這個(gè)概念，難免會(huì)將其與“一體化”這個(gè)區(qū)域發(fā)展的概念進(jìn)行比較，同時(shí)還想將兩個(gè)概念比個(gè)高下。

在范恒山看來(lái)，城市之間可以有很多合作的層次，最基礎(chǔ)的是禮節(jié)往來(lái)；其次是“協(xié)商發(fā)展”，有事就開(kāi)會(huì)溝通交流；然后是“協(xié)同發(fā)展”；再往后是“融合發(fā)展”。以上合作層次，不斷加深，發(fā)展到“同城化”，就是城市合作的最高形式。

“一體化”講的是地區(qū)之間，“同城化”則是城市之間，兩者都是合作聯(lián)動(dòng)的最高層次，“‘同城化’就是‘一體化’，是區(qū)域一體化在城市間的體現(xiàn)”。

同城化的“同”并非雷同，不是同一個(gè)模式，而是協(xié)同、同心協(xié)力、同舟共濟(jì)。范恒山提到，“同城化”一定是“以差異為條件、以協(xié)同為導(dǎo)向”來(lái)推進(jìn)的，如果所有城市搞成同一個(gè)模式，這個(gè)同城化就失敗了，它需要各個(gè)城市間各具特色、相互補(bǔ)充。

然而，同城化的“同”也并非所有方面都要協(xié)同。“該同的不同不行，不該同的爛同也不行，可同可不同的不要強(qiáng)求。”范恒山強(qiáng)調(diào)，“強(qiáng)求一律，把不該同的同了，會(huì)影響到城市的活力與特色”。

“實(shí)，實(shí)，實(shí)，是同城化的核心！”他一口氣強(qiáng)調(diào)了三遍“實(shí)”。當(dāng)全國(guó)多地同城化工作歷經(jīng)多年實(shí)踐后，范恒山發(fā)現(xiàn)，“務(wù)虛大家都懂，現(xiàn)在做得漂亮的很多，但一切工作都要建立在‘實(shí)在’上。“

三個(gè)障礙——需要超過(guò)局部利益

眼下，同城化推進(jìn)工作實(shí)際面臨著三個(gè)障礙。

第一個(gè)障礙比較少見(jiàn)，即地理之間的差距。長(zhǎng)三角、珠三角的提法已是常態(tài)，重要文件中卻少見(jiàn)“西三角”。

范恒山談到，我們提到要推進(jìn)成都、重慶和西安合作，但他們?cè)诮?jīng)濟(jì)上的互補(bǔ)性的確不如長(zhǎng)三角、珠三角密切，中間橫著秦嶺，地理上是分割的。從實(shí)際情況來(lái)看，很難做到同城化。

第二個(gè)障礙則很現(xiàn)實(shí)，即行政區(qū)的利益和相關(guān)管理的制約。“我們各有各的行政區(qū)，各有各的板塊利益，與利益聯(lián)系最緊密的是各有各的管理體制”。從這個(gè)角度來(lái)看，各個(gè)城市也會(huì)從自己特定區(qū)域利益考量出發(fā)，滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需求。

第三個(gè)障礙同樣常見(jiàn)，來(lái)自同城化主體間的發(fā)展落差。“經(jīng)濟(jì)好的地方不愿推進(jìn)同城化，擔(dān)心被分掉一杯羹；經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)也不愿推進(jìn)同城化，擔(dān)心最后一點(diǎn)兒肥水流到別人田里去”。

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城叔在多個(gè)場(chǎng)合發(fā)現(xiàn)，這種心態(tài)博弈長(zhǎng)期存在，由于各地發(fā)展落差，導(dǎo)致了推進(jìn)同城化工作時(shí)根本動(dòng)力的不足。

范恒山由此建議，同城化需要超過(guò)局部利益，尋找最大的公約數(shù)，同時(shí)要照顧現(xiàn)實(shí)情況，不能一味強(qiáng)行推進(jìn)同城化。

推進(jìn)什么——不要把“同”泛化

推進(jìn)同城化的目的，是協(xié)同推進(jìn)優(yōu)化資源要素配置，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展，這就涉及到“誰(shuí)來(lái)推進(jìn)，推進(jìn)什么，靠什么推進(jìn)”的關(guān)鍵問(wèn)題。

以成都都市圈為例，在四川范圍內(nèi)，成都的GDP占全省37%，在成都都市圈范圍內(nèi)，成都GDP在成德眉資四市中占比約80%。

其實(shí)，成都都市圈的這種“單核”特點(diǎn)，在全國(guó)幾大都市圈中并不少見(jiàn)。范恒山認(rèn)為，同城化工作，除了圈內(nèi)城市都要努力以外，更重要的一點(diǎn)是充分發(fā)揮核心城市的示范帶頭作用，發(fā)揮“單核”的外溢、輻射效應(yīng)，核心城市有這個(gè)條件、能力，也應(yīng)該有這樣的胸懷。

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解決了“誰(shuí)來(lái)推進(jìn)”，就該研判“推進(jìn)什么”的問(wèn)題。對(duì)此，范恒山強(qiáng)調(diào)了兩個(gè)關(guān)鍵詞：科學(xué)和務(wù)實(shí)。

如前面所言，“推進(jìn)同城化，不能把‘同’泛化，一定要搞清楚該‘同’什么。不是所有的都能同，也不是所有的都要同，與其都要‘同’，還不如合并成一座城市。”

遵循規(guī)律、從實(shí)際出發(fā)、互利共贏，依照科學(xué)與務(wù)實(shí)的原則，范恒山將協(xié)同的6個(gè)領(lǐng)域分為了兩個(gè)層次。

第一個(gè)層次的四個(gè)協(xié)同領(lǐng)域?qū)儆?ldquo;非同不可”，是需要各個(gè)城市間嚴(yán)格接軌、步調(diào)一致、整齊劃一的協(xié)同。

首先是重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，新、老基礎(chǔ)設(shè)施都關(guān)系到都市圈的經(jīng)濟(jì)循環(huán)問(wèn)題，是資源優(yōu)化配置的基礎(chǔ)；

其次是市場(chǎng)體系的打造，要形成統(tǒng)一大市場(chǎng)，不能搞市場(chǎng)分割、地區(qū)壟斷；然后是生態(tài)環(huán)境，環(huán)保治理工作影響深遠(yuǎn)；

最后是基本公共服務(wù)的共享，這是體現(xiàn)同城化高度的一個(gè)領(lǐng)域，直接體現(xiàn)體制創(chuàng)新和開(kāi)放水平，“不要講GDP，要將基本公共服務(wù)均等化，這個(gè)指標(biāo)上去了，同城化的檔次就上去了，它直接關(guān)系到老百姓的獲得感、幸福感。”

第二個(gè)層次則屬于“有機(jī)協(xié)同”，各方基于自身稟賦，實(shí)現(xiàn)一體統(tǒng)籌。

其一體現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)。城市間產(chǎn)業(yè)要形成錯(cuò)位發(fā)展，體現(xiàn)合理分工、各有側(cè)重、一體聯(lián)動(dòng)、相互銜接、有機(jī)配套，“城市間產(chǎn)業(yè)同構(gòu)的傷害，是對(duì)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的最大挑戰(zhàn)”。

其二則體現(xiàn)為創(chuàng)新體系構(gòu)建。產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的高級(jí)化、產(chǎn)業(yè)鏈的現(xiàn)代化、供應(yīng)鏈的穩(wěn)定韌性和安全性，都來(lái)自創(chuàng)新鏈的支撐，而幾座城市聯(lián)合的科技創(chuàng)新能力，會(huì)比某一座城市的創(chuàng)新能力要高，還避免各自為政、相互削弱。

靠什么推進(jìn)——推進(jìn)機(jī)制的八個(gè)關(guān)鍵

推進(jìn)同城化工作“必須要自覺(jué)，靠大家的同心協(xié)力”，但范恒山亦提到，一味地把同城化寄托在思想覺(jué)悟上是不夠的，需要有規(guī)則約束，建立強(qiáng)有力的運(yùn)行規(guī)則和推進(jìn)機(jī)制。

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這就是在解決“靠什么推進(jìn)”的問(wèn)題。范恒山在成都都市圈同城化工作的現(xiàn)有基礎(chǔ)上，給出了建立規(guī)則機(jī)制的8個(gè)關(guān)鍵之處。

一是規(guī)劃引領(lǐng)。規(guī)劃是指南針，也是約束手段，規(guī)劃不能“墻上掛掛，紙上畫(huà)畫(huà)”，要落地執(zhí)行。

二是法規(guī)。從實(shí)際出發(fā)，通過(guò)地方人大形成地方立法，或是通過(guò)協(xié)商，形成類法規(guī)的行為準(zhǔn)則。

三是行政推動(dòng)。成都都市圈“省同城化領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌、省同城化辦公室協(xié)調(diào)、省直部門(mén)指導(dǎo)、四市主體推進(jìn)、專項(xiàng)合作組聯(lián)動(dòng)”工作推進(jìn)機(jī)制不斷完善，組織上很嚴(yán)密，關(guān)鍵還得強(qiáng)有力地推動(dòng)。

四是可以增加經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段。范恒山建議成都都市圈設(shè)立同城化調(diào)節(jié)基金，資金來(lái)源或是企業(yè)資助或是財(cái)政共同出資，一方面可以解決瓶頸項(xiàng)目的建設(shè)問(wèn)題，另一方面也可以實(shí)現(xiàn)獎(jiǎng)優(yōu)、罰懶的評(píng)價(jià)體系。

五是平臺(tái)示范。建立的合作平臺(tái)要走在前面，去圍繞難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行探索，進(jìn)而提供示范。

六是項(xiàng)目支撐。落在項(xiàng)目上、園區(qū)上，以載體做支撐，在“實(shí)”上下功夫。

七是科學(xué)結(jié)算。既然要強(qiáng)弱合作，就要照顧大家的發(fā)展、考核需求，建立科學(xué)的機(jī)制，把GDP、財(cái)政稅收、環(huán)保指標(biāo)等等都進(jìn)行合理分割，實(shí)現(xiàn)共贏。

八是嚴(yán)格考核。在范恒山看來(lái)，同城化地區(qū)一定要建立嚴(yán)格、科學(xué)的考核機(jī)制，如此才能“把短做長(zhǎng)，把長(zhǎng)做優(yōu)”。